El camino hacia la calidad democrática en América Latina: una perspectiva institucional.

***Ensayo presentado en la clase Introducción a la Ciencia Política en la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales [UNAM].

Los estudios en torno a la calidad democrática no están lejos de encontrar una base conceptual clara que permita el análisis empírico de este problema de investigación. Es por eso que es importante reconocer los aportes que ha tenido en la materia la perspectiva institucional: identificar los rasgos, características y particularidades de cada una de las democracias latinoamericanas para evaluar y entender sus causas e implicaciones ayudaron a superar la concepción primera que distinguía únicamente a la democracia presidencial de la democracia parlamentaria. Además, esta visión permitió llevar la cuestión a un terreno teórico más sólido que va más allá de un superfluo debate politológico; se han añadido conceptos y se han adatado las metodologías en función de las nuevas realidades y los nuevos contextos. Este recorrido histórico conceptual está basado en el que hace Gerardo L. Munk en “La política democrática en América Latina: contribuciones de una perspectiva institucional”.

En el periodo anterior a 1990, Latinoamérica se caracterizaba por tener, en su mayoría, gobiernos de corte autoritario y ambientes en los que los golpes militares y los movimientos antiautoritaristas no eran algo fuera de lo común. Para entonces, las teorías institucionalistas,  sobretodo Linz, pretendían entender la relación entre el poder ejecutivo y el legislativo considerando que esta relación mostraba una tendencia a generar bloqueos políticos conocidos como impasse. Para analizar este fenómeno se utilizaron los periodos de gobierno y los ejecutivos electos por voto popular como elementos principales. De esta manera, se buscó diferenciar a las democracias parlamentarias de las democracias latinoamericanas. A estas últimas también se les conoció como: democracias presidenciales.

Al estudio de las democracias presidenciales se fueron incluyendo diversos aspectos en función de las particularidades del contexto en el que se daban. En un principio, se evaluaron los poderes constitucionales de los presidentes y se distinguió a los poderes legislativos (el de veto, de decreto o de iniciativa exclusiva de legislación) de los poderes no legislativos (formación y destitución dentro de los gabinetes y la disoluciones de las asambleas legislativas). Por su parte, los poderes legislativos se diferenciaban en reactivos y proactivos. Los primeros ayudaban al presidente a mantener el status quo; los segundos ayudaban al presidente a cambiarlo. Además, se comenzó a estudiar el sistema de partidos; al principio, se hizo desde dos dimensiones: el número de partidos y el grado de polarización ideológica; posteriormente, se considero la disciplina dentro de los partidos y hasta la capacidad de sus dirigentes. Todo este esfuerzo busco entender los “poderes partidarios/legislativos presidenciales” pero sus resultados arrojarían más que eso: para este punto era evidente que la perspectiva que considero a las democracias presidenciales como un conjunto de elementos homogéneos estaba equivocada; la tesis de Linz sobre el impasse gubernamental debía replantearse y cuestionarse.

Aún tenían que desvanecerse los argumentos de Linz sobre las implicaciones de la combinación del presidencialismo con los sistemas multipartidistas fragmentados, los argumentos sobre las preferencias partidistas o los argumentos respecto a los incentivos institucionales. Se propuso una base teórica que dice que en la medida en la que aumenta el número de vetos, el gobierno se vuelve menos decisivo: la teoría Tsebelis. Esta teoría reforzó la tesis de Linz sobre la naturaleza conflictiva de las democracias presidenciales pero logró romper con aquel vínculo, aparentemente inquebrantablemente, entre presidencialismo en sí y los procesos distintivos de elección así como de la duración del periodo de mandato. Con ello, la concepción teórica comparativa entre democracias presidenciales y parlamentarias perdió relevancia.

Con la teoría de juegos de Morgenstern y Cox —teoría que conceptualiza la relación entre los presidenciales y las legislaturas como un juego de veto bilateral asimétrico— se adoptó una perspectiva estratégica que permitió entender la manera en la que los presidentes tomaban las decisiones en función de la legislatura a la que enfrentan o, también, entender la lógica detrás de los nombramientos de los ministros. Conviene recordar que la variable dependiente en torno a la que ha girado la presente discusión es la capacidad de toma de decisiones políticas sin pretender abarcar otras variables como la estabilidad democrática o los contenidos de las políticas: variables fundamentales en el estudio de la calidad democrática. Cheibub, Prezewoski y Salegh combinaron la teoría formal con el análisis sistemático para comparar a todas las democracias presidenciales con toda las parlamentarias en el periodo que va de 1946 a 1999. Sus conclusiones fueron las siguientes: el 59% de los presidentes encabezaron gobiernos de mayoría, el 78% de los ministros se encontraban en la misma situación. No pudo demostrarse el efecto de la fragmentación partidaria sobre la posibilidad de presidentes de minoría. Se cuestionaba la supuesta eficiencia de los gobiernos de mayoría. La tesis de Linz parecía no estar respaldada por los datos duros.

Era momento de dejar atrás la idea de que los estudios institucionalistas, basados en el modelo democrático norteamericano, correspondían a la realidad latinoamericana. Se llegó a la conclusión de que las democracias latinoamericanas, más que tender hacia el modelo estadounidense, se encontraban en el punto medio entre éste y el modelo inglés. En las democracias presidenciales, tanto el jefe del ejecutivo como los miembros de la legislatura son directamente electos por los ciudadanos y tienen un mandato de duración fijo pero quedó demostrado que esta condición no determinaba, de ninguna manera, la habilidad del gobierno para legislar. Entonces, surgieron nuevas interrogantes. La academia comenzó a cuestionarse sobre el papel de las reglas electorales, los reglamentos de toma de decisiones, la estructura de los comités en las legislaturas, coaliciones de partidos y el impacto de actores gubernamentales (gobernadores, jueces o el mismo poder judicial). Los debates en torno al federalismo también recobraron fuerza.

El resumen, en palabras del propio Munk, es el siguiente:

“…como lo muestra este debate sobre los determinantes institucionales del “bloqueo” o parálisis gubernamental, la investigación institucional ha tenido importantes resultados. Ha generado algunos hallazgos significativos que ofrecen una base sólida para describir el proceso de la elaboración de políticas públicas. Ha formulado nuevas preguntas, suscitadas por problemas que surgieron en el curso de la investigación, y se ha enfocado en nuevas instituciones, incluidas en el análisis, a fin de abarcar el conjunto completo de actores gubernamentales relevantes. Asimismo, esta investigación ha sido acumulativa en el sentido de que se basa en un conjunto de supuestos teóricos compartidos, es decir, los supuestos que son característicos de una perspectiva institucional. Por tanto, es importante reconocer las contribuciones hechas por esta línea de investigación y reconocer el valor de los esfuerzos de los institucionalistas para que avance nuestro conocimiento de la política democrática en América Latina.”

El estudio en torno a la idea de la calidad de la democracia se fue complementado con el análisis de las preferencias de los políticos y el estudio de las capacidades con las que cuenta el propio Estado. Con ello se buscaba entender todo el proceso político. También, es importante destacar que en esta concepción se presta especial atención en la relación que existe entre los gobernantes electos y los ciudadanos que les eligieron así como en la relación que existe entre los gobernantes electos y el aparato burocrático del Estado.

Por su parte, en la relación que se da entre electores y gobernado se consideraron dos aspectos principales: la representatividad y la rendición de cuentas (accountability). Respecto a la representatividad se demostró que mientras más elecciones se centren en candidatos y no en partidos, menos probable será que las políticas públicas impulsadas seas universales; además, se demostró que las reglas electorales proporcionales son más conducentes que las reglas mayoritarias a políticas públicas universales. La rendición de cuentas subraya que el diseño de las reglas electorales genera un “trade-of” entre la representación, entendida como la adopción de políticas públicas que reflejan los intereses de los votantes en general, y la rendición de cuentas, que se entiende como la posibilidad de que los votantes puedan identificar y castigar a los gobernantes responsables por las decisiones políticas. Realizar el análisis desde esta perspectiva destacó las limitaciones inherentes al voto como medio para controlar y responsabilizar a los gobernantes electos. Fue así como el debate de la rendición de cuentas centro su pensamiento en los sistemas de pesos y contapesos, conocidos como checks and balances, los cuales tienen como finalidad permitir que los diferentes poderes del gobierno puedan monitorearse y sancionarse unos a otros. Más adelante, O`Donnell añade el concepto de rendición de cuentas horizontal (horizontal accountability) en la que se ve la función de los pesos y los contrapesos como algo que gira en tomo a un diseño institucional que intenta proporcionar un grado apropiado de independencia y control mutuo a distintas ramas del gobierno. Esta perspectiva está en contraposición a la forma “vertical” donde se dependiente de las voluntades políticas y seasume la exclusión de la posibilidad de colusión entre poderes por partir del supuesto de que se controlan mutuamente. También, se concibió el término rendición de cuentas “societal” (social accountability) que, según Smulovitz y Peruzzotti, incluye el monitoreo continuo y la sanción ocasional de los políticos por parte de los ciudadanos mediante una variedad de canales además de la elección de los gobernantes, desde las manifestaciones callejeras y el desenmascaramiento del comportamiento ilegal de los oficiales públicos por parte de los reporteros, hasta la presentación de quejas ciudadanas ante los medios o instituciones como la oficina del ombudsman y el uso de varios mecanismos de la democracia directa. Tras todos estos cambios y tras tomar conciencia de los limites en el ejercicio de la rendición de cuentas, la noción de los derechos políticas de los ciudadanos tuvo fundamento teórico para su expansión. Según Munk, para poder reflejar las teorías actuales sobre el control de los políticos, la ciudadanía política debe reconceptualizarse, a fin de incluir los derechos relacionados con el proceso de la formulación y aprobación de políticas públicas que atañen directamente a la relación entre ciudadanos y gobernantes electos, junto con los derechos tradicionales asociados con el proceso mediante el cual se constituyen los gobiernos, es decir, aquellos que se invocan en la mayoría de las definiciones de régimen democrático.

La teoría es suficientemente clara: el circulo democrático comienza y termina en las preferencias de los ciudadanos. La evaluación en la calidad de las democracias latinoamericanas debe ir más allá de la formulación, aprobación y/o implementación de políticas públicas. Es importante resaltar el hecho de que, en el contexto latinoamericano, aún es imposible asegurar la vigencia irrestricta del imperio de la ley así como la garantía de los derechos civiles. Es por ello que en la relación que se da entre los gobernantes y el aparato burocrático del Estado ahora son considerados los retos a los que se enfrentan los gobernantes electos al encarar a una burocracia que implementa políticas públicas que corresponden a un modelo de relación principal-agente. Este modelo alude a la dificultad de satisfacer el criterio del control del Estado por la ciudadania que demanda lo que le dicta la teoría democrática.

A pesar las consideraciones precedentes, las acciones del Estado y sus limitaciones seguían siendo poco claras. Las reflexiones podían tomar dos caminos: por un lado, se pensaba que las preferencias de los políticos reflejan los intereses de los ciudadanos pero no contaban con la capacidad para garantizar los derechos civiles de los ciudadanos debido a la falta de capacidad estatal y, por otro lado, se decía que los políticos ni siquiera tenían la intención de defender el imperio de la ley y solamente utilizan el argumento de la falta de capacidad del Estado para enmascara sus preferencias reales. La evidencia no dejó conclusiones contundentes, lo que ahora es una realidad es que, mientras no se resuelva el reto de conceptualización y medición, ambas perspectivas pueden parecer igualmente válidas. Munk cree que hay razones suficientes para sugerir la existencia de un efecto indirecto negativo mediante el cual los actores cuyos intereses están en conflicto con la vigencia del imperio de la ley intentan obstaculizar las acciones a las que se oponen, remontándose en la cadena de relaciones principal-agente que vincula a los ciudadanos con los gobernantes electos y, a su vez, con la burocracia del Estado.

Sin embargo, el recorrido aún no termina ahí. La academia ha incorporado variables como el nivel democrático, los métodos informales o las formas y prácticas de financiamiento. Actualmente, toma en cuenta los procedimientos que regulan el acceso al poder y también se se señala la importancia del vínculo entre democracia y Estado de Derecho. Todo esto abre la puerta a la formulación de nuevas teorías acerca de las condiciones de equilibrio y las posibilidades de cambio. Para Munk el análisis crucial estancado a la idea del uso del voto como instrumento para la maduración democrática.

Así, se ha pretendido explicar la evolución en la concepción de la calidad democrática en función de los análisis de la escuela institucionalista latinoamericana. La cual, ha contribuido y dejado una huella indeleble en los estudios politológicos contemporaneos.

Dice Arturo Oropeza García en “México 2012:la responsabilidad del provenir”:

“Toda reflexión pública no puede tener otro sentido que atender el bienestar social de un país, la cual le permita una vida con satisfacciones sociales, económicos, políticos y culturales suficientes.”

Es momento de aterrizar esta reflexión en el proyecto democrático neoliberal mexicano de principios del siglo XXI. Es claro que el régimen sigue mostrando señales de debilidad e ineficiencia. Ante las apremiantes necesidades que atañen a la mayoría de los mexicanos, el Estado se ha mostrado incapaz de definir una meta a largo plazo que trascienda sexenios, ideales y partidos. Existe desequilibrio político y se ve limitada la capacidad del estado para garantizar las condiciones básicas necesarias que permitan el pleno desarrollo de los individuos. La desigualdad y la falta de oportunidades sigue siendo un común denominador y hay problemas que siguen sin resolverse.

Sin embargo, estas condiciones no deben causar gran sorpresa. Debe entenderse que México se encuentra en una fase de transición democrática temprana. Cuando el nivel democrático logré consolidarse y completar su debido proceso de maduración, en el mediano y largo plazo, no cabe duda de que orientará a México hacia el progreso y el desarrollo. Por el momento, es necesario unir fuerzas y voluntades, hacer partícipes a todos los sectores de la sociedad que lleve al transito de una democracia del discurso a una democracia de la acción que resulte en una mejoría palpable en las condiciones de vida de todos los mexicanos.

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